对于茶农载籍置吏，依样国仓的制度管理。崇宁三年（1104），令五家为保互相监督，禁止茶农与商人私下交易，举报有奖、不报共罚。

商人想要贩茶，先去茶场买引，短引邻近州县销售，长引有规定的销售地。熙宁七年（1074）川茶禁榷后，陕西为专卖地，东南的茶不允许进来，崇宁二年八月重新划区：川茶卖往熙河、秦凤路；东南茶卖往其余四路，三年二月，又加凤翔府东八个县。

崇宁四年（1105），蔡京又发了一波大招：取消禁榷官收官销，直接卖抽税茶引。

政和二年（1112年），蔡京再次细化茶法，茶引太符寺印造，都茶务发卖，自此茶叶专卖形成稳定的体系。在崇宁元年至政和二年的12年间，进行了三次较大的改法，和若干细化，期间茶商茶农官吏都被折腾得不轻，茶商损失惨重。好在政和二年九月，形成定制，后来的南宋、元明茶法都有沿用。

商人先要去茶司，买茶引和官方打造的茶笼，再去找茶农购买茶叶，茶农在引上批记，官吏核对、称重、封批、收税，各路各场茶品质不一，抽息不同，但不得超过购茶原价。之后商人就可以上路买卖了。

运输过程中沿途登记，运到之后由当地官吏再次验证，缴纳这一路而来的商税住税，长短引的商税没有固定标准，只规定了最高额，不能超过一倍，确认无误即可发卖，卖也有规矩，买茶人要验看茶引，批记。此间贩卖也是有时限的，引有效期一年，短引一季度。

商人卖完要收回茶引茶笼销帐，如敢私造罚钱300贯，茶笼有大小定制火印熏号，私用茶笼杖八十，擅自改装加罪二等，擅自改写茶引内容徒一年，添加斤重延改日期加二等，即便是水患失火盗贼损失掉了，还要去报官，重新回来购买，违者私贩论处。

都茶官在茶笼盖子内侧张贴封记，列：某场年月日，姓名、去处、茶色、斤重、字号、料数，封盖后竹纸外封，不得私拆。若有茶官胆敢受贿耍鬼，验茶官徒一年起，吏人、公人、牙人直接流配一千里。

同样对茶农的监管也细化，不仅实地查产量，还要和往年产量做对比，发现低报茶实色号杖一百。

茶引抽税也变成定数，草茶长引100贯可贩茶1500斤；末茶长引50贯可贩1500斤；30贯可贩卖900斤。末茶短引20贯可贩600斤。政和三年又制小额茶引，草茶10贯贩150斤；末茶10贯300斤。朝廷也同样体谅小茶商，可以由大茶商分销出卖。

经过如此改革，减少了官府参与，精简了人员，茶利从320万贯（不含商税和食茶钱），猛增到400万贯（不含商税和茶农租（课）税）。

而造成的恶果就是，压制住了商人、茶农不要耍诈，官吏这边却以售卖茶引为功劳，打起了歪主意，计口配授，以冲业绩，上等户有的强配十数引，一引花费十几贯，破财者不绝，以至民众言：茶笼茶大虫，伤人如虎。